Por ROAPE
16 de novembro de 2023
TRADUCAO LIVRE
Na década de 1960, os governos africanos recentemente independentes passaram a afirmar a soberania sobre os seus recursos naturais e minerais, invertendo a exploração colonial anterior por empresas mineiras europeias. No seu novo livro Disrupted Development in the Congo: The Fragile Foundations of the African Mining Consensus, Ben Radley demonstra como as empresas transnacionais se tornaram de novo na força dominante, assumindo propriedade e gestão de projetos industriais de mineração. Radley argumenta que esta inversão ocorreu através de um processo em três fases, baseadas numa leitura errada da estagnação económica africana a partir de meados da década de 1970. As recentes revisões do código mineiro em vários países foram interpretadas por alguns observadores como uma nova era de nacionalismo sobre os recursos. No entanto, os novos códigos são muito menos progressistas do que os do período primeiro de soberania dos recursos. Os três primeiros capítulos do livro podem ser extraídos gratuitamente aqui.
Primeira Fase: Culpabilizar o Estado Africano
A primeira vaga de independências políticas em África, iniciada em meados da década de 1950, marcou o início de um período de soberania de recursos, incluindo a prossecução do socialismo africano em vários países. Isto baseou-se no reconhecimento de que, durante o período colonial, os recursos naturais de África tinham sido explorados por empresas mineiras europeias em benefício dos países colonizadores. Para que estes recursos servissem os interesses dos países, das economias e dos povos africanos, considerou-se necessário reduzir o controlo e a apropriação externa. Impulsionados pela longa expansão das matérias-primas da década de 1950 e pelo espírito de acontecimentos como a Conferência de Bandung de 1955 e a Conferência de Todos os Povos Africanos de 1958, governos africanos recentemente independentes decidiram retirar o controlo e a gestão das suas riquezas naturais das mãos dos seus antigos colonizadores. Na República Democrática do Congo (RDC), o primeiro passo foi dado sob a presidência de Joseph-Désiré Mobutu com a Lei Bakajika de junho de 1966. Esta lei constituiu um ataque direto à lei belga controversa de 1960 que concedia, apenas a algumas semanas da Independência, a nacionalidade belga às empresas coloniais congolesas. O Presidente Mobutu exigiu através desta lei, que até ao final do ano, todas as empresas sediadas no estrangeiro cujas atividades principais se realizassem na RDC estabelecessem a sua sede na RDC.
O governo não conseguiu chegar a um acordo sobre a nacionalidade da maior empresa mineira colonial de propriedade belga, a Union minière du Haut Katanga. Assim, em 31 de Dezembro de 1966, a administração de Mobutu anunciou a sua decisão de expropriar a empresa e transferir os seus ativos para uma nova empresa, a Société générale Congolaise des minerais (Gécamines), que era 100 por cento estatal. A política de aumento da participação estatal na economia produtiva estendeu-se a outros sectores. Em 1970, o sector público congolês controlava 40 por cento do valor nacional acrescentado. Os esforços noutros países foram igualmente ambiciosos, como a iniciativa liderada pela Zâmbia de Kenneth Kaunda do Conselho Intergovernamental dos Países Exportadores de Cobre (CIPEC) e a proibição nacionalista dos produtos extrativos de Julius Nyerere, “destinada a manter os recursos no solo até que a nação pudesse desenvolver as forças produtivas capazes de gerir os sectores extrativos em prol do desenvolvimento nacional'. Os primeiros resultados foram impressionantes. Na RDC e na Zâmbia, a produção de cobre aumentou de forma constante entre 1960 e 1974 – durante os primeiros anos do CIPEC – de cerca de 300.000 para 500.000 toneladas e de 500.000 para 700.000 toneladas, respectivamente.
Na RDC, as receitas do Estado triplicaram de 190 milhões de dólares em 1967 para 630 milhões de dólares em 1970 com um maior controlo soberano do valor acrescentado, com base em parte num imposto de 50 por cento sobre os lucros no sector mineiro. Foi estabelecido um sistema nacional de saúde para 500.000 funcionários, apresentado como um modelo a seguir de cuidados de saúde primários nos países do Sul. O sistema educativo foi nacionalizado, alcançando 92 por cento de matrículas no ensino primário e aumentando o acesso aos níveis secundário e terciário. Este período culminou em Maio de 1974 com a adopção pelas Nações Unidas de uma Declaração e Programa de Acção sobre o Estabelecimento de uma Nova Ordem Económica Internacional. Esta declaração e programa “estabelecem princípios para a igualdade entre as nações, incluindo a soberania sobre os recursos naturais e uma relação equitativa entre os produtores e consumidores de matérias-primas”. Contudo, em vez de inaugurar uma nova ordem económica internacional, o período a que se refere esta declaração assinada acabou pro ser apenas a confirmação da solidez da velha ordem.
A declaração foi adotada numa altura em que o preço do petróleo começava a subir e a demanda das exportações africanas começava a diminuir devido à recessão nos países do Norte, induzindo a redução dos preços das matérias-primas. Na RDC e na Zâmbia, o preço do cobre desmoronou de 1,40 dólares por libra em Abril de 1974 para 0,53 dólares por libra no início de 1975 e ficou estagnado desde então. Mais ou menos na mesma época, de 1973 a 1977, quadruplicou o custo das importações de petróleo. Com o aumento da inflação a nível mundial durante este período, o efeito em termos reais destas mudanças de preços nas receitas do governo foi certamente ainda maior. Além disso, à medida que os reembolsos dos empréstimos do governo africano venciam, as taxas de juro dos tais empréstimos começaram a subir porque os Estados Unidos procuravam controlar a sua própria inflação através do jogo da política monetária. Os níveis crescentes de produção mineira anterior estagnaram ou baixaram, o crescimento económico abrandou e a dívida aumentou em todo o continente, reduzindo as divisas disponíveis para comprar as importações essenciais para um crescimento industrial. Entre 1980 e 1988, um total de 25 países africanos reescalonaram as suas dívidas 105 vezes. Na RDC, as exportações de cobre e cobalto diminuíram acentuadamente, acabando por desabar no início da década de 1990.
É claro que os choques externos não foram a única causa da reversão. A dinâmica interna desempenhou um papel crítico. Na RDC, os choques externos puseram a descoberto os fracassos e as limitações do projecto de Mobutu de construção do Estado-nação. As medidas de nacionalização tomadas em 1973 e 1974 para proporcionar acesso ao capital produtivo a uma classe político-comercial emergente de altos quadros do estado – conhecidas como zairianização – foram mal planeadas e executadas e fracassaram. A agricultura foi negligenciada, recebendo menos de 1 por cento das despesas do Estado entre 1968 e 1972, e o sector industrial estava em declínio. No entanto, a consideração do impacto dos choques externos, assim como o reconhecimento do progresso alcançado pelos governos africanos recentemente independentes no curto espaço de tempo até esta conjuntura, esteve grandemente ausente das análises influentes da década de 1980, as quais procuraram compreender as causas da estagnação económica africana a partir de meados da década de 1970.
Em vez disso, a intervenção equivocada do Estado africano e a corrupção no estado foram apresentadas como causas únicas, excluindo os outros fatores. Defendida em grande parte por africanistas baseados em universidades norte-americanas (como Robert Bates e Eliot Berg, este último autor do relatório de 1981 do Banco Mundial Desenvolvimento Acelerado na África Subsaariana: Um Plano de Acção), esta linha de pensamento foi imediatamente adotada pelo Fundo Monetário Internacional (FMI) e pelo Banco Mundial. Os relatórios do Banco Mundial da década de 1980 sobre a RDC mostram quão enraizada esta visão estava na altura. O Banco argumentou que o declínio económico do país se devia a “uma longa série de decisões económicas e financeiras erradas”. Na última década, nada teve um efeito mais duradouro e devastador na economia do que as medidas de Zairianização e Nacionalização de 1973 e 1974.’ Não há dúvida de que as políticas de nacionalização mal concebidas da década de 1970 foram em parte responsáveis pelas dificuldades económicas da RDC durante este período. No entanto, fatores tais como o impacto dos choques externos, que começaram na RDC com a queda dos preços do cobre em 1974, e os resultados alcançados pela administração Mobutu até este momento, deviam ponderar estas considerações. Este exercício de ponderação está ausente de ambos os relatórios.
Passando a uma perspetiva regional, vale a pena citar detalhadamente o trabalho seminal de Mkandawire e Soludo sobre as causas do declínio económico africano em meados da década de 1970: A nossa intenção aqui não é justificar, muito menos ignorar a má gestão das economias por parte dos governos africanos. O objetivo é antes sublinhar que um ajustamento bem sucedido será difícil a menos que a vulnerabilidade de África a fatores externos seja reconhecida. Tal reconhecimento servirá para reinventar a forma e o conteúdo da transformação estrutural de África. A não consideração de tais fatores, mesmo quando se corrigem erros de política interna, pode frustrar as tentativas de mudança e condená-las a um revés involuntário. Minimizar fatores externos e colocar em relevo os fatores internos, resultam numa análise e num diagnóstico que atribui firmemente a culpa à vítima, à gestão estatal e às estruturas que sustentaram as ambições de desenvolvimento nacional na década de 1960 e no início da década de 1970, com exclusão dos choques externos e das tendências da economia global.
Com os governos do Sul em situação de sobre-endividamento e com escasso ou nenhum acesso aos mercados de capitais internacionais durante este período, a influência do FMI e do Banco cresceu de forma significativa, passando eles a formular um conjunto de políticas neoliberais que vieram a ser conhecidas como o Consenso de Washington. A política de privatização, liberalização e eliminação da regulamentação foi implementada em toda a África através de programas de ajustamento estrutural (PAE) financiados pelo Banco Mundial e pelo FMI. A maioria dos PAE centraram-se de forma crítica no aumento das exportações de produtos primários, mas desta vez sob uma nova gestão – afim de supostamente corrigir os fracassos percebidos do passado recente.
Segunda Fase: Liberalizar e Privatizar
Foi neste contexto político e ideológico neoliberal que, como resumiram Hormeku-Ajei e Goetz, “o Banco Mundial forçou os governos africanos a abandonarem qualquer noção de utilização de recursos minerais para servir prioridades sociais ou de desenvolvimento e a desistirem da gestão e gestão de recursos e riquezas minerais para empresas transnacionais”. Entre 1980 e 2021, o Banco concedeu 1,1 mil milhões de dólares em subvenções e empréstimos ao sector mineiro a quinze dos dezassete países ricos em minerais e de baixo rendimento (PBR) do continente (Tabela 1).
Tabela 1 Riqueza em metais LIC e mineral dos PBR africanos
insignificante ou modesto | Alto |
Benin, Burundi, Gâmbia, Guiné-Bissau, Ruanda, Somália, Sudão do Sul | Burkina Faso, República Centro-Africana (RCA), Chade, RDC, Eritreia, Etiópia, Guiné, Libéria, Madagáscar, Malawi, Mali, Moçambique, Níger, Serra Leoa , Tanzânia, Togo, Uganda
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Fontes: Classificação do autor com base nas classificações de países do ano fiscal de 2020 do Banco Mundial por nível de renda, relatórios de países do US Geological Survey e The Artisanal and Small-Scale Mining Knowledge Sharing Archive.
Antes da ascensão da China como fonte alternativa de financiamento ligado aos recursos, e muitos países africanos ainda incapazes de aceder aos mercados de capitais internacionais, o Banco conseguiu exercer uma influência significativa através destas subvenções e empréstimos para realizar a sua visão estratégica de organização e gestão da mineração, conforme estabelecido no seu relatório sobre a Estratégia para a Mineração Africana de 1992: O sector privado deve assumir a liderança. Os investidores privados devem possuir e operar minas…. As empresas mineiras estatais existentes devem ser privatizadas o mais rápido possível para melhorar a produtividade das operações e para dar um sinal claro aos investidores sobre a intenção do governo de adotar uma estratégia baseada no sector privado.
Na RDC, funcionários do Banco Mundial trabalharam em estreita colaboração com um comité congolês na elaboração da lei mineira. Atribuindo a culpa do declínio do sector mineiro à má governação sob a administração de Mobutu, o eventual Código Mineiro de 2002 passou a privatizar empresas mineiras estatais e a atrair novo investimento direto estrangeiro (IDE), oferecendo um regime fiscal liberal generoso que incluía isenções fiscais, baixas taxas de juro e baixos impostos sobre o rendimento. Isto incluiu a privatização eventual das duas maiores empresas estatais do país, a produtora de cobre Gécamines e a produtora de diamantes Société minière de Bakwanga.
Decorridas três décadas, o Banco continua a manter a sua lógica de estratégia mineira para a África. Em 2021, o BM tinha programas de reforma mineira em curso nos sete PBR africanos ricos em minerais: Níger (100 milhões de dólares), Guiné (65 milhões de dólares), Moçambique (50 milhões de dólares), Mali (40 milhões de dólares), Serra Leoa (20 milhões de dólares), Togo (15 milhões de dólares) e República Centro-Africana (10 milhões de dólares). Cada programa centrou-se, no todo ou em parte, na mudança institucional e regulamentar, um quadro geral que dá prioridade à mineração de capital intensivo de propriedade estrangeira. Com a revisão do quadro regulamentar, o investimento estrangeiro ficou livre para procurar novas e mais oportunidades.
De 1991 a 1998, a exploração mineira em África aumentou o total das despesas de exploração mineral de todo o mundo de 4 por cento para 17,5 por cento, e o investimento global em mineração em África duplicou entre 1990 e 1997. O início de um superciclo de mercadorias em 1999 deu um novo impulso a esta atividade. Em 2004, os 15 mil milhões de dólares investidos na mineração em África representaram 15 por cento do total do investimento mineiro a nível mundial, acima dos 5 por cento em meados da década de 1980 e colocando a região em terceiro lugar a nível mundial, depois da América Latina e da Oceânia. De 2002 a 2012, um período que abrange a maior parte do superciclo, as despesas com a exploração mineral em África aumentaram mais de 700 por cento, atingindo 3,1 mil milhões de dólares em 2012.
Em 2007, a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD) observou que: as mudanças radicais na política mineira africana nas décadas de 1980 e 1990 visavam atrair Investimento Direto Estrangeiro (IDE) e aumentar as exportações, as quais foram bem sucedidas. Os fluxos totais do IDE para os países africanos menos desenvolvidos quadruplicaram, passando de uma média anual de 1,7 mil milhões de dólares na década de 1990 para 6,8 mil milhões de dólares entre 2000 e 2005…a maior parte dos quais foi dirigida às indústrias de extração mineral. Na RDC, os fluxos de IDE concentraram-se quase exclusivamente na mineração, aumentando por um factor de dezassete entre 2002 e 2012, de 188 milhões de dólares para 3,3 mil milhões de dólares. Durante o mesmo período, as reservas do IDE aumentaram de 907 milhões de dólares para 22,5 mil milhões de dólares, ou de 10% para 59% do produto interno bruto. Uma olhada para o nível agregado dos fluxos de entrada de IDE para o grupo de 17 países africanos ricos em minerais, entre 1970 e 2019, confirma este quadro.
Os fluxos totais de IDE para o grupo foram baixos e estáveis durante as décadas de 1970 e 1980, com uma média anual de apenas 0,2 mil milhões de dólares, aumentando apenas ligeiramente para 0,6 mil milhões de dólares na década de 1990. A partir de então, cresceram para uma média anual de 3,9 mil milhões de dólares na década de 2000 e 13,9 mil milhões de dólares na década de 2010. A nível nacional, os fluxos de IDE cresceram significativamente em todos os 17 países do grupo, com a exceção da Eritreia. Embora países como Madagáscar, Guiné, Mali, Serra Leoa, Malawi, Togo e Burkina Faso tenham recebido níveis mais baixos de investimento estrangeiro em todo o grupo, eles registaram, no entanto, aumentos importantes de fluxos desde a viragem do século, muitos dos quais relacionados com minerais. E, como ficou salientado anteriormente, foi nestes países em posições mais baixas que, em 2021, o Banco Mundial teve programas ativos de liberalização e privatização do sector mineiro.
O aumento dramático do crescimento do IDE desde a década de 1990 alterou a composição destas economias, que se tornaram cada vez mais dependentes do IDE como fonte de financiamento para o desenvolvimento, e este nível de dependência hoje é maior em relação a outros grupos de países e regiões.
Terceira Fase: Criminalizar os Mineiros Africanos
Para que as empresas mineiras transnacionais pudessem avançar e ocupar o centro foi necessária uma fase final. Isto envolveu lidar com a realidade no terreno de que, para muitas transnacionais que chegavam, os valiosos depósitos já estavam ocupados por mineiros africanos envolvidos na pequena e média mineração com utilização intensiva de mão-de-obra. Mais comumente associada ao ouro e aos diamantes, a mineração africana de mão-de-obra intensiva também está envolvida na extração de prata, cobre, cobalto, estanho, tântalo, minério ferroso, alumínio, tungstênio, volframite, fosfatos, pedras preciosas e semipreciosas e pedras raras, areias pesadas, entre outros. Estima-se que a mineração com mão-de-obra intensiva contribua globalmente com cerca de 30 por cento da produção total de cobalto, 25 por cento para estanho, tântalo e diamantes, 20 por cento para ouro e 80 por cento para safiras.
A mineração africana de mão-de-obra intensiva cresceu significativamente desde a década de 1980, empregando diretamente milhões de trabalhadores em todo o continente, impulsionada por três fatores. Primeiro, a crise da agricultura africana elevou a importância do emprego não agrícola. Em segundo lugar, o declínio do desenvolvimento nacional estatal e o colapso dos serviços sociais sob o peso do ajustamento estrutural durante a década de 1980 exerceram uma pressão enorme sobre a capacidade produtiva e reprodutiva das famílias rurais africanas. Em terceiro lugar, o aumento dos preços das matérias-primas, especialmente durante o superciclo de 1999-2012, atraiu as pessoas para o sector, onde havia salários e lucros mais elevados do que as alternativas disponíveis localmente.
O Banco Mundial e os governos africanos e os ciclos académicos tem considerado os mineiros africanos como “primitivos”, “básicos”, “ineficientes”, “rudimentares” e “improdutivos” ( em contraste com a empresa mineira “eficiente”, “moderna”, “complexa” e “produtiva”), apesar da importância do sector para o emprego rural. Em resultado disso, a mineração africana de mão-de-obra intensiva não joga papel importante nas estratégias de desenvolvimento mineiro no continente. Criminalizados pelos quadros políticos, a menos que se submetam a um conjunto de exigências processuais burocraticamente complexas e financeiramente onerosas se quizerem formalizar as suas atividades, são considerados como invasores ilegais de terras, uma vez atribuída a uma empresa. Os mineiros africanos têm repetidamente sido expulsos à força das suas terras, para dar lugar à construção de minas industriais lideradas por empresas estrangeiras. Muitas vezes estas deslocações forçadas são financiadas pelas próprias empresas beneficiárias, ecoando práticas coloniais violentas do passado, um deslocamento que tem ocorrido frequentemente como “varreduras” lideradas por militares do governo.
Em 2017, cerca de 70 mil mineiros foram deslocados pelos militares e pela polícia do Uganda em Mubende para dar lugar a uma empresa mineira do Canadá. Falando à imprensa local logo após o deslocamento, Edwards Katto, Diretor do Ministério de Energia e Desenvolvimento Mineral de Uganda, disse: Aquelas pessoas [mineiros de Uganda] que ainda estão brincando deveriam se vestir bem. Agora, não sou apenas diretor [no Ministério], mas também comandante da Unidade de Proteção de Minerais da Força Policial de Uganda. Então, esses mineiros ilegais que ainda se comportam como os de Mubende [que foram despejados], deveriam arrumar-se e desocupar as minas, caso contrário, a minha força policial irá ajudá-los a arrumar. Esta declaração ilustra o respeito que se dá aos mineiros africanos no processo de (re)industrialização mineira de capital intensivo de propriedade estrangeira. Estas dinâmicas lembram a descrição de Marx da acumulação primitiva, ou a reflexão de Harvey (2004: 74) deste fenómeno como um processo contínuo de acumulação por expolição, envolvendo “a mercantilização e privatização da terra e a expulsão forçada das populações camponesas, a conversão de várias formas de direitos de propriedade em direitos exclusivos de propriedade privada, [e] a supressão dos direitos aos bens comuns”. Deslocados à força e retirados das melhores jazidas, os mineiros africanos limitam-se a trabalhar em áreas menos produtivas.
Com o Estado africano concebido como corrupto e mal gerido, e os mineiros africanos como criminosos ineficientes e improdutivos, o caminho ficou aberto para a migração em massa de empresas mineiras transnacionais para um grupo de países muito mais numeroso do que foi o caso durante o período colonial (quando a maioria dos depósitos minerais permaneceu desconhecida do capital estrangeiro, particularmente na África Ocidental). Da Glencore e Pengxin na RDC e da Emirates Global Aluminium na Guinéu, à Cluff Minerals e Etruscan Resources no Burkina Faso e Shandong Iron na Serra Leoa, à AngloGold Ashanti e Acacia Mining na Tanzânia e Rio Tinto em Madagáscar – a lista continua –as corporações estrangeiras dominam o cenário atual.
As revisões recentes das políticas e dos códigos mineiros levadas a cabo por governos africanos tais como a Tanzânia, a RDC, a Serra Leoa e o Malawi são uma reação contra este domínio, inspirando-se na Visão Mineira de África, um quadro desenvolvido pela União Africana em 2009, destinada a aprofundar as ligações entre a mineração de propriedade estrangeira e as economias nacionais e reforçar a capacidade do governo para negociar e fazer prevalecer na economia nacional os benefícios de desenvolvimento das empresas mineiras estrangeiras.
A indústria mineira, a grande imprensa e alguns estudiosos prenunciaram rapidamente estas revisões como marcando uma nova era de nacionalismo de recursos. Como proclamou um artigo da Bloomberg em 2019: “A luta entre os mineiros e os governos africanos está apenas a começar”. Contudo, até este momento as mudanças ainda não constituem um desafio fundamental ao modelo dominante de industrialização mineira de capital intensivo de propriedade estrangeira no continente. Continuam muito para aquém do período anterior da soberania dos recursos das décadas de 1960 e 1970, representando o discurso sobre o nacionalismo dos recursos.
Ben Radley (@RadleyBen) é professor de Desenvolvimento Internacional na Universidade de Bath. As suas áreas de interesse investigativo relacionam-se com a economia política da transformação económica em África, com foco na industrialização baseada em recursos, nas transições verdes e na dinâmica laboral. Ele é membro do Grupo de Trabalho Editorial da ROAPE e membro afiliado do Centro de Pesquisa Mineira da Universidade Católica de Bukavu, República Democrática do Congo.
Você pode solicitar o Desenvolvimento Interrompido no Congo aqui, ou extrair gratuitamente os primeiros três capítulos do livro aqui.
Acesso ao artigo original: https://roape.net/2023/11/16/the-three-stage-process-through-which-african-resource-sovereignty-was-ceded-to-foreign-mining-corporations/
Jose,
Tete, Janeiro de 2024
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